[color=red][size=24]بعض مداخلات الملتقى الدوليالثاني في تعدي

الدستور العراقي : بين متطلبات التعديل واشكالية التأويل

د.باسل حسين زغير الغريري
المركز العراقي للدراسات الاستراتيجية

لعل من نافلة القول ، ان التعديلات الدستورية في أي بلد ما ينبغي او هكذا يراد لها ان تكون اداة لبث الحيوية في النظام السياسي ، وان تعكس حالة من الاستجابة او التكيف الايجابي للتحديات او التهديدات التي تواجهها الدول.
واذا كانت هذه النظرة التي ذكرت اعلاه خاضعة لحكم القيمة ، فان حكم الواقع يشي بان التعديلات الدستورية قد تخضع احيانا ( لاسيما في البلدان النامية ومنها الدول العربية ) لمتغيرات غير موضوعية ، بعضها نابع من طبيعة النظام السياسي الحاكم وفي نظرته للدستور بوصفه وثيقة غير حاكمة ،وبالتالي فان هذه التعديلات تكون خاضعة لهوى السلطة او من يملك بزمامها ، اكثر من كونها نابعة من ارادة وطنية مشتركة ، وبعضها الاخر ناتج عن ضغوط خارجية لاقبل للنظام السياسي من ان يتجاوزها فيكون ذلك مدعاة الى التغيير.
وبصفة عامة ، يمكن القول ان مضامين ودلالات التعديلات الدستورية في معظم البلدان تتمحور في اتجاهات معينة لعل من اهمها: ادامة نهج الحكم ، او محاولة الخروج من أزمة سياسية او تجنبها، ، او لمعالجة خلل بنيوي وظيفي في النظام السياسي لتطوير أداءه، او سعيا لاجهاظ تغيير غير مرحب به،او محاولة لتغير موازين القوى في الداخل.
وبالنسبة للحالة العراقية تكاد ان تجتمع عدة اسباب في آن واحد ، فتغيير الدستور العراقي هو مطلب داخلي وخارجي، لشعور قوى او مكونات داخلية باهمية وضرورة التغيير في محاولة للكسب اوتكريس وضع جديد، او ترسيخ وضع قائم،او تصحيح مسار او اضافة مسار آخر.وخارجي من خلال محالو الولايات المتحدة تحديدا من فرض رؤيتها على المشهد السياسي العراقي.
ولذلك تقتضي منهجية الدراسة الى تناول البيئة التي تم في ضوئها نشوء وكتابة الدستور ، وعرض وتحليل اهم بنود لغرض تحديد مواطن الخلل ، ليتم الانتقال الى دراسة الاتجاهات المتعددة في النظر الى قضية تعديل الدستور وفصل الاشتباك الحاصل بين هذه الرؤى المتضاربة.
اولا: الارث الدستوري وملامح التكوين المعاصر.
إن عملية إعداد الدستور كعرف منظم ومكتوب جاء أصلاً من الغرب، وتحديداً في الثورتين الأمريكية والفرنسية في القرن الثامن عشر. وعلى مدى القرنيين الماضيين، أصبحت الدساتير المكتوبة هي القاعدة في جميع أنحاء العالم. وفي الشرق الأوسط دخلت الدساتير المكتوبة الحياة السياسية من خلال الدستور العثماني لعام 1876(1).
وبالنسبة الى العراق، فأول دستور عرفته الدولة العراقية الحديثة كان عام 1925 كما انه يعد اول دستور دائم . وقد تم التهيئة والاعداد له منذ عام 1921 وهو مؤشر هام يبين تباين الادراك مابين اعداد هذا الدستور والدستور الحالي الذي اقر عام 2005(2) .
وقد مرت عملية الاعداد للدستور الاول بخمس مراحل رئيسية(3):
المرحلة الاولى:وهي تلك المرحلة التي تم فيها اسناد مهمة كتابة واعداد مسودة الدستور لمجموعة من الموظفين البريطانيين وقد بدات هذه الجنة بعملها منذ منتصف عام 1921 حوتى بداية عام 1922.
المرحلة الثانية:  وفيها تم عرض المسودة على لجنة وزارية قامت بدورها بادخال بعض التعديلات على المشروع البريطاني والذي عرف اصطلاحا " بمشروع بغداد الاول"
المرحلة الثالثة: قيام وزارة المستعمرات بتنقيح مشروع بغداد الاول لجهة توسيع سيطرة الملك على التشريع. 
المرحلة الرابعة: والتي عرفت بمشروع بغداد الثاني فقد تألفت من التنقيح الذي أدخلته لجنة مشتركة من ناجي السويدي والمستشار البريطاني لوزارة العدل العراقية مستعينة بعدد من الحقوقيين العراقيين. ومن أهم ما أدخله ذلك التنقيح هو جعل الوزراء مسئولين أمام مجلس النواب ومنع الملك من حل مجلس الأعيان ومنعه من إعلان الحرب دون موافقة مجلس الأمة.
 
المرحلة الخامسة: وهي المرحلة التي عمدت فيها وزراة المستعمرات البريطانية مرة ثانية بتنقيح المسودة والذي انصب على ضمان أن يكون الدستور كافلا لسيطرة الملك على مجلس الأمة مما يضمن تنفيذ المعاهدة العراقية البريطانية والتي وضعت قبل وضع الدستور.
وفي تموز عام 1924 قام المجلس التاسيسي بالمصادقة على الدستور،فيما تمت المصادقة عليه من قبل الملك في اذار عام 1925. وقد عدل الدستور هذا ثلاث مرات بين 1925 و1958.(4)
ومنذ قيام النظام الجمهوري في العراق عام 1958 وحتى الاحتلال الامريكي للعراق عام 2003 تم اصدار العددي من الدساتير ذات الصفة المؤقتة وهي على النحو الاتي(5):
1.الدستور المؤقت لسنة 1958
2.قانون المجلس الوطني لقيادة الثورة المرقم 25 لسنة 1963 الصادر في 4/4/1963.
3.الدستور المؤقت لسنة 1964
4.الدستور المؤقت لسنة 1968 الصادر في 21 /9/ 1968
5. الدستور المؤقت لسنة 1970 الصادر في 16 /7/ 1970
وقد استمر دستور 1970 بصفته المؤقتة حتى مجئ الاحتلال، وعلى الرغم من عرض مسودة مشروع 1990 كدستور دائم الا انه بقي مشروعا، لم يجد الطريق الى التنفيذ لتداعيات ازمة الخيج الاولى وما تلاها من احداث.
ومع مجئ الاحتلال الامريكي تم اصدار العديد من التشريعات والقرارات التي التي كان اثرها الواضح في تكوين ملامح النظام السياسي المقبل وعلى مجمل التطورات الاجتماعية والافتصادية، بل وعلى شكل ومضمون الدولة العراقية . ومن أهم تلك التشريعات "قانون إدارة الدولة للمرحلة الإنتقالية". ذلك لأن القانون المذكور وضع قواعد الدستور العراقي المقبل وإفترض حقائق دستورية لم يقم إجماع عراقي حولها(6).
ثانيا: ملامح الاعداد للدستور.
مرت العملية السياسية في العراق عموما، وعملية واعداد الدستور على وجه التحديد بكثير من الجدل السياسي والقانوني، ويشير بول بريمر (الحاكم المدني الذي عين مقبل الادارة الامريكية في العراق)، انه كان هناك دوما تهديدا حقيقيا يحدق بالهيكل السياسي المعقد الذي نسعى جاهدين لبنائه(7).
ومصدر هذا الجدل يقوم اساسا حول شرعية بناء الدولة في ظل الاحتلال، وطبيعة الاهداف التي تسعى اليها الولايات المتحدة من خلال هذا البناء، فضلا عن مقاطعة شرائح مهمة المجتمع العراقي لهذه العملية، فضلا عن اقصاء بعضها الاخر، اضافة الى التقاطع في الرؤى والاتجاهات في مسالة تكوين الدولة العراقية شكلا ومضمونا( .
وقد بدء الاعداد لمشروع الدستور، بعد انتخاب الجمعية الوطنية عام 2005، التي قاطعها العرب السنة ، وقد سمت الجمعية في 12 نيسان من العام نفسه العام 55 عضوا للجنة كتابة الدستور برئاسة د . همام حمودي عن الائتلاف العراقي الموحد . وهذه‌ اللجنة كلفت باعداد دستور دائم جديد للعراق. و ضمت 55 عضوا من مختلف القوائم البرلمانية؛ 28 من قائمة الائتلاف العراقي الموحد، 15 من قائمة التحالف الكردستانی، 8 من القائمة العراقية، عضو من الحزب الشيوعي العراقي، عضو من الجبهة التركمانية، عضو مسيحي و عضو واحد من العرب السنة. بدأت هذه اللجنة أعمالها في 13/6/2005 بعد رفع تمثيل العرب السنة الى )15 عضوا (اضافة الى) 10 مستشارين لهم)، و بذلك وصل عدد اعضاء اللجنة الى 69 عضواً.وقد وضع جدولا ملزما للجنة من اجل انجاز مشروع الدستور، وقد حدد ب(1) آب عام 2005، فيما حدد 15 تشرين الاول كموعد لاجراء الاستفتاء على المشروع(9).
ولاقت عملية اعداد وكتابة مسودة الدستور صعوبات جمة نتيجة الاحتقانات والخلافات شديدة مابين الكتل السياسية داخل اروقة البرلمان العراقي وخارجه، وقد صدرت صيغة توافقية بين الاطراف، ساهم الضغط شديد من الجانب الامريكي في اخراجها، فصدرت مسودة الدستور العراقي المتكونه من 139 مادة قانونية، ضم اضيف اليها لاحقا خمسة ماود لتصبح 144 مادة، بديباجة وست ابواب رئيسية(10).
وقد اشترط في عملية الاستفتاء رفض ثلثي الناخبين في ثلاث محافظات للدستور حتى يتم رفض الدستور،وقد تم اجراء عملية الاستفتاء وسط جدل كبير بصحة النتائج وشرعية العملية ، وقد اعلن عن رفض محافظتين للدستور هما محافظ الانبار ومحافظ صلاح الدين باغلبية ثلثي الناخبين، ورغم أن الأغلبية في محافظة نينوى صوتت بـ "لا" على مسودة الدستور وجاءت نسبتها 55 بالمائة وهي نسبة تقل عن الثلثين اللازمة لاسقاط مشروع الدستور، وكان هذا يعني ان عملية الاستفتاء قد ادت في النتيجة النهائية الى اقراره كوثيقة رسمية مصدق عليها من الشعب العراقي(11).

ثالثا:الدستور العراقي رؤية نقدية.
لعل من نافلة القول، إن الدستور هو المستند الذي يحدد أي نظام سياسي، وهو الذي يقيم المؤسسات الرئيسية للدولة وينظم العلاقة بين المواطنين و تلك الدولة، و يقرر أيضا توزيع السلطة و الأدوار داخل الدولة.
غير ان الدستور العراقي لم ستجب لتلك التحديات والتهديدات التي تواجه العراق كدولة او نظام سياسي، ذلك أن الدستور الحالي قد كتب في عجالة،و شكّلت خلالها التجاذبات الطائفية، والتوترات الاجتماعية ، والاملاءات الخارجية، لاسيما من قبل قوات الاحتلال، الإيحاء الأقوى للمشرعين، لذلك افتقدت النصوص التشريعية التوازن المفترض، وأحياناً الوضوح، كما لو أن المساهمين في كتابته لجأوا إلى التحايل على المعاني لإرضاء الجميع.
وقد يبدو صحيح أن أكثر دساتير الدول كتب إثر أحداث جسيمة، ثم عُدلتْ بمرور الزمن لتنسجم مبادئها مع تطور المراحل، بَيدَ أن الدستور العراقي حمل الكثير من التناقضات في نواحي عديدة لعل من اهمها:
فيما يتعلق بالديباجة ، تعد مقدمة اي دستور او ديباجة بمثابة الاطار العام للفلسفة التي يبني عليها الدستور، وهي التعبير الرسمي عن الموحهات العليا التي تحكم نصوص الدستور، ومنها يستمد المفسرون فهمهم للمضامين التي احتواها الدستور ، الا ان المقدمة لم يتنى على الاسس المذكورة اعلاه ، وانما نحت منحنى غير مألوف، إذ ركزت على الطابع الانشائي والخطابي واهملت مضمون المشروع الوطني الذي يفترض ان تتضمنه، وانما احتوت على افكار مموهة ومشوشة وغارقة في التوصيف للماضي، وبدلا من ان تكون وثيقة الدستور وثيقة امل بالمستقبل ،ومحبة وبناء ،جاءت بصغة حقد ورغبة في الانتقام لتقترب من كونها خطاب سياسي متدني المستوى اكثر من ان تكون وثيقة دستورية تليق بالعراق مهد الحضارات(12) .
اشتمل الباب الاول المبادئ الاساسية ، ويؤخذ على هذا الباب احتوائه على على عدة امور لا تتناسق مع بعضها البعض ولا تتسق مع مضمونه ، فهو يتناول وصف الدولة العراقية، ثم ينتقل الى ذكر بعض المبادئ الاساسية والاسس الديمقراطية ، وبعدها ينتقل الى القوات المسلحة واخيرا يعرج على فكرة العلوية الدستورية .ولاشك ان في هذا خطأ لا مبرر له ، ولايصح وضع هذه الموضوعات المتنافرة تحت عنوان واحد هو (المبادئ الاساسية)، فيما كان الاولى توزيعها على اكثر من باب(13).
3.لم يحدد الدستور العراقي بشكل واضح هوية العراق العروبية ،إذ نصت المادة نصت المادة (3) العراق بلدٌ متعدد القوميات والأديان والمذاهب،  وهو عضوٌ مؤسسٌ وفعال في جامعة الدول العربية ومتلزمٌ بميثاقها، وجزءٌ من العالم الإسلامي.
4.نصت المادة (9) "تتكون القوات المسلحة العراقية والاجهزة الامنية من مكونات الشعب العراقي،  بما يراعي توازنها وتماثلها دون تمييزٍ او اقصاء" . وهو ما يزرع الشعور بالانقسام ويدفع الى مأسسة هذه القوات على اسس مذهبية وعرقية بدلا من ان يكون عنصر الكفاءة والاحتراف هو الاساس (14).
5.اكدت المادة (13) على مبدأ علوية الدستور حينما نصت على الاتي : اولاً :ـ يُعدُ هذا الدستور القانون الاسمى والاعلى في العراق، يكون ملزماً في انحائه كافة، وبدون استثناء.
ثانياً :ـ لا يجوز سن قانونٍ يتعارض مع هذا الدستور، ويُعد باطلاً كل نصٍ يرد في دساتير الاقاليم، او أي نصٍ قانونيٍ آخر يتعارض معه
غير ان المشرع عاد ونكص عن هذه القاعدة حينما تناول سلطات الاقليم وصلاحياتها في الباب الخامس(15).
6. يعد الباب الثاني من افضل الابواب لانه اعطى للحقوق والحريات اهمية كبيرة، لم توفرها الدساتير السابقة، وقد جاءت اغلب الاعتراضات في نواحي شكلية ، ومنها ان هذا الباب قد اسهب في ذكر التفاصيل ، كما انه تضمن بعض المواضيع التي لا تدخل في صلب الحقوق والحريات.
7.الباب الثالث تضمن السلطات الاتحادية ، وقد تضمن الفصل الاول السلطة التشريعية التي اوكل الى مجلس النواب ومجلس الاتحاد هذه السلطة.
ويؤخذ على هذا الباب انه قدم تفصيلا دقيقا للفرع الاول وهو مجلس النواب من خلال المواد من 49 الى 64، غير انه لم يفعل ذلك لمجلس الاتحاد حيث خصه بمادة واحدة هي المادة (65) . وهو خلل غير مبرر.
 8.احتوى الباب الرابع على السلطات الاتحادية ، الا انه ورد تناقض حاد مابين المادة (111) و مواد اخرى ، إذ نصت المادة (111) على ان النفط والغاز هو ملك كل الشعب العراقي في كل الاقاليم والمحافظات. لكن هذا النص فقد بعض قيمته حينما نصت المادة (112) الفقرة (1)على ا:ـ تقوم الحكومة الاتحادية بادارة النفط والغاز المستخرج من الحقول الحالية مع حكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة.وكلمة الحالية تعني من ضمن ما تعنية خروج الابار المكتشفة لاحقا من ادارة الحكومة الاتحادية ، وتكون خاضعة لسلطة الاقاليم، وفي هذا تفريط واضح بحق الحكومة الاتحادية.
9.نصت المادة (115) على ان كل ما لم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية، يكون من صلاحية الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم، والصلاحيات الاخرى المشتركة بين الحكومة الاتحادية والاقاليم، تكون الاولوية فيها لقانون الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم، في حالة الخلاف بينهما.
وفي هذا اضعاف لهيبة السلطة الاتحادية ، كما انه يعزز من النزعات الانفصالية في المستقبل.
10.تضمن الباب السادس الاحكام الختامية ، ويؤخذ على بعض هذه الاحكام عدم موضوعيتها ، فهي قد افردت سابقة بعدم جواز تعديل بعض من مواد الدستوركما في المادة (126)، فيما احتلت المادة (140) قدرا بارزا من الجدل ، وهي مادة تتعلق بتنفيذ متطلبات المادة (58) من قانون ادارة الدولة العراقية والمتعلق بتطبيع الاوضاع في كركوك واجراء استفتاء فيها وفي المناطق المتنازع عليها(16).
وياتي هذا الجدل من عدة جوانب:
ان مصطلح المناطق المتنازع عليها هو مصطلح يطلق على المناطق التي تكون محل خلاف وتنازع مابين دولتين او اكثر وليس داخل اطار الدولة الواحدة.
ان مدينة كركوك مدينة لها خصوصة معينة يتمثل فيها الاكراد والعرب والتركمان وجود مهم فيها، وتعد عراقا مصغرا، وبالتالي فهي تعد حقا قنبلة موقوتة يمكن ان تشعل حربا اهلية اقليمية ، نظرا لتداخل العامل الاقليمي بالعامل الداخلي.
ج. يذهب بعض فقهاء القانون ان المادة قد انتهت، وانتفى الغرض من وجودها ، طالما حددت مدة زمنية معينة ، وبسبب انتهاء هذه المهلة والمحددة 31/12/2007، فانها في حكم المادة المنتهية واقعا.
رابعا: اشكالية التعديلات الدستورية في ضوء الواقع العراقي الحالي.
اخذ الدستور العراقي لسنة 2005 بمدأ التعديل، بيد انه وضع شروطا خاصة كما تم ذكرها آنفا، اما من يحق لهم طلب التعديل، فقد حصرهم وفقا للمادة (122/اولا)على انه لرئيس الجمهورية ومجلس الوزراء مجتمعين ، أو لخمس (1/5) اعضاء مجلس النواب، اقتراح تعديل الدستور.
ويشير الدكتور فائز عزيز اسعد الى ان الدستور العراقي اعطى للسلطتين التنفيذية والتشريعية حق التقدم الى مجلس النواب باقترراح تعديل الدستور ، ولكنه اوجب على السلطة التنفيذية ان يكون الاقتراح مقدما من رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء مجتمعين، وان تبرير ذلك يعود الى حالة التوافق العرقي والمذهبي التي بنى عليها الدستور(17).
اما جهة التعديل فمنوطة بمجلس النواب وقد جاء في المادة (142) مايأتي:
اولا: يشكل مجلس النواب في بداية عمله لجنةً من أعضائه تكون ممثلةً للمكونات الرئيسة في المجتمع العراقي، مهمتها تقديم  تقريرٍ الى مجلس النواب، خلال مدةٍ لا تتجاوز أربعة أشهر، يتضمن توصيةً بالتعديلات الضرورية التي يمكن اجراؤها على الدستور، وتُحل اللجنة بعد البت في مقترحاتها.
ثانياً: تعرض التعديلات المقترحة من قبل اللجنة دفعةً واحدة على  مجلس النواب للتصويت عليها، وتُعد مقرةً بموافقة الأغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس.
ثالثاً: تطرح المواد المعدلة من قبل مجلس النواب وفقاً لما ورد في البند (ثانياً) من هذه المادة على الشعب للاستفتاء عليها، خلال مدةٍ لا تزيد على شهرين  من تأريخ اقرار التعديل في مجلس النواب
رابعاً: يكون الاستفتاء على المواد المعدلة ناجحاً، بموافقة اغلبية المصوتين، واذا لم يرفضه ثلثا المصوتين في ثلاث محافظات أو اكثر.